林业领域PPP合作分析与建议上东北玉簪

林业领域PPP合作分析与建议（上）

3月10日消息：PPP是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系。

林业作为我国生态文明建设领域公共产品和服务提供的主阵地，推进和提升PPP水平，对于推进生态文明建设、促进经济社会发展和全面建成小康社会具有重要意义。本文通过剖析国外林业领域PPP合作的典型案例，对我国林业PPP合作的进展、成效、具备的基础和存在的问题进行分析，提出林业领域应进一步加大改革创新开放力度，促进更多社会资本参与；提升项目吸引力，促进PPP项目落地做实做细；努力在试点示范项目上总结好经验。

什么是PPP？

PPP的英文字面意思是公私伙伴关系。联合国、世界银行、欧盟委员会、加拿大和美国等都有各自定义。综合来看，PPP是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系。PPP的合作形式主要分为外包类、特许经营类和私有化类。

值得指出的是，PPP合作的核心是提升公共产品供给效率，如果引入私人主体后，公共产品的供给效率能够得到提升，那么就适合或者说应当采用PPP模式；否则就不适合采取。从这个角度看，PPP应体现出以下要旨：一是公共部门和私人部门在合作中以提升公共产品效率为一致目标；二是合作中利益共享；三是合作中风险共担。从更深层次讲，PPP是一种促进提高公共部门效率的管理模式，而不仅仅是一种合资形式，更不是单纯的融资工具。

林业领域PPP合作在世界各国的发展差异较大，以英国、美国、澳大利亚较为系统和领先，而其他大部分国家公共投资中PPP 模式占比并不高。从国际经验看，使用者付费的PPP项目占比较高，这类项目财政压力较小、项目规划定价机制较为健全，推广PPP 模式更易获得成功。不过，PPP项目的应用领域随着社会发展阶段不同也有一定差异。比如，英国PPP项目主要集中在公共服务领域，而发展中国家则以基建项目为主。

美国林业领域的PPP经过20多年的迅速发展，其合作模式与其他国家相比较为成熟先进。美国林务局是林业领域PPP的主要政府代表方，目前拥有包括可口可乐、迪士尼、谷歌、优步等公司在内的近80个合作伙伴。2010年，林务局与上述伙伴签订了8000余项协议，伙伴直接投入5.33亿美元，约占林务局年度预算的10%。上述合作不仅有效促进了美国林业的发展和生态环境的改善，同时增进了林业工作者在林业信息共享和技能提升方面的交流。

美国林业PPP模式特点体现在下面四个方面：

一是得到高度重视，成立专门组织机构。PPP项目得到美国林务局高度重视，为推进项目，专门成立了伙伴资源中心，并与林务局国家森林基金会等密切合作，成为政府-社会资本之间重要的沟通渠道和交流平台。

二是发展目标明确，重点投资领域较为广泛。《PPP战略》中明确了重点发展领域、战略伙伴界定、社区合作、能力提升、预算-信用-报告体系建立、权威和法律有效性等六大目标。针对美国林业面临的问题，PPP项目鼓励社会资本投资生态修复、青少年生态体验、森林游憩、城市生态、国家公园、森林火灾和病虫害防控、森林恢复和保护、林业新能源开发和供给、湿地修复和保护、野生动植物保护、绿色基础设施等领域。具体案例包括在《PPP战略》中确定的10大优先，包括洛基山流域保护、加州生态修复、国有林的造林和固碳、城市水资源保护利用等。另外，2011年林务局依托PPP合作，加强了对火灾和病虫害控制、本土树种育种实验室、森林抚育等投资，新建了5000英亩南方松和保护了49万英亩的南方松生态系统。

三是社会资本范围明确，且呈现多元化趋势。为扩大PPP项目数量、覆盖广度和深度，林业领域PPP合作对象比较明确和广泛，政府部门主要以美国森林基金等为依托，合作伙伴性质和规模多元化：除公司外，私人个体、非政府组织、慈善基金、职业社团和协会、大学、社区等主体也受到重视和欢迎，与林务局在保护森林资源等一系列项目上开展了广泛而成功的合作。

四是制度健全，程序规范。美国林业领域PPP项目有着较为完整的程序，根据合作伙伴性质的不同而有所区别，大致包括：招标/发起项目；评估合作伙伴资质；分析项目可行性；明晰法律框架下合作双方的权利义务；签订合同；监督合作过程；合作成果评估等。合作双方均必须在《国家环境政策法案》、《联邦咨询委员会法案》法律框架下开展项目。相关法规还对双方多年期合作的付款方式、设备共享、间接经费、差旅费甚至政府车辆使用等方面作了明确规定。以上完整规范甚至有些苛刻的程序和制度，为PPP项目的顺利开展提供了不可缺少的软环境。另外，美国独立公正的司法体系也对林业领域PPP项目的顺利开展提供了制度保障，特别是在发生纠纷时，司法机构能够依照法律和合同独立司法，从根本上保证了合作双方特别是投资者的信心和投资热情。

尽管美国林业PPP项目取得了成功，但也面临一系列挑战，如：冗长低效的商业程序和复杂的数据系统，降低伙伴的合作意愿；林业PPP项目运营周期较长，如何长期维持伙伴间的信任；如何调整法律、规则、程序等，使合作更流畅。

PPP模式运营的典型案例

州立公园是美国林业和公园绿地体系的重要组成部分。通常由地方政府为保护自然生态、历史古迹及方便群众休闲娱乐而建立。目前，美国有5000余个州立公园，极大满足了民众生态旅游需求。

但州立公园面临严峻问题：运营和管理资金不足，服务质量下降。2010年的一份报告显示，各州立公园的资金缺口高达185亿美元，仅加州州立公园就有10亿美元的资金短缺，导致公园基础设施老化、损毁，生态系统遭到外来物种侵袭等。

PPP模式的引入为州立公园建设发挥了重要作用。模式以特许经营的方式允许社会资本在州立公园中为游客提供部分服务，如餐饮、住宿、游船以及其他营利性服务，提高了州立公园的服务质量，也减轻了政府的财政压力。但特许经营的方式已经不足以完全解决当前所面临的财政问题，因此州立公园开始尝试全园区的特许经营PPP模式，即长期签约、覆盖全园、绩效评估、政府监督。

该模式对政府和社会资本的职责进行了明确划分：州立公园保持公有性质，政府主要职责是监督公园规划、模式和设备设施建设，维持在环境保护、游客门票、设施建设、资本投资方面的决策权。这意味着政府仍然面临除了公园运营管理的直接开销之外的其他开支，例如土地所有权管理、合同监督管理、环境保护项目和活动、无收费项目的运营和技术支持等。私营部门负责公园的日常运营和维护，比如游客服务、日常维护、公园绿化、垃圾处理、日常维修以及水电开支。这些职责在州立公园整体管理中只占很小的一部分，但其花销却占了绝大部分。

对比亚利桑那州两座不同运营模式的公园，可以看出PPP模式的优势。两园分别是红岩州立公园和新月游乐园。两园除了运营管理模式有区别外，有很多相似之处。2009年，红岩州立公园直接运营成本为37.1万美元，管理部门成本2.4万美元，此外州立公园总部层面还有12万美元的运营支持成本。因此，红岩州立公园2009年运营总成本为51.5万美元，总收入却只有28.1万美元，所亏损的23.4万美元须由政府税收来补贴。与此相反，在PPP模式下的新月游乐园获得了盈利。私人运营商除了接管公园运营管理的全部开销，还向林务局缴纳了5.5万美元的租金，除去合同监督花费的约1万美元，林务局净盈利4.5万美元。林务局将上述利润用于公园的设施维护以及新建项目。此案例充分证明了PPP模式的优势：减轻政府财政负担，提高公园的管理效率，促进可持续发展。正因如此，在亚利桑那州财政预算极其紧张的2010年，红岩公园被列入了关停名单，而新月游乐园仍在健康运营。

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